Czy wydatki na infrastrukturę mogą naprawdę pobudzić gospodarkę?

Transport, energia i urządzenia wodne to dobra publiczne, które przynoszą korzyści wszystkim w gospodarce, a dostarczanie tych dóbr przez rząd ma kluczowe znaczenie dla gospodarki. To nie jest kontrowersyjna konkluzja. Jednak projekty infrastrukturalne są często reklamowane jako doskonałe metody bodźców fiskalnych, niezależnie od korzyści płynących z produktów końcowych, które wytwarzają. Twierdzenie to wymaga dokładniejszej analizy, ponieważ skuteczność projektów infrastrukturalnych jako bodźca gospodarczego nie jest tak wyraźna, jak korzyści z infrastruktury, którą wytwarzają.

Ta kontrola jest podwójnie ważna, ponieważ projekty infrastrukturalne są szczególnie atrakcyjne dla polityków jako forma bodźca fiskalnego. Rozległe place budowy, które tworzą wydatki na infrastrukturę, są widocznym przypomnieniem wyborcom, że rząd pracuje nad rozwiązaniem kryzysu. Oznacza to, że zaniepokojeni obywatele muszą zdawać sobie sprawę z mocnych i słabych stron infrastruktury jako formy bodźca, ponieważ politycy mogą jej nie stosować ze względu na jej siłę jako sygnał polityczny.

Należy również pamiętać, że pytanie nie dotyczy tego, czy wydatki na infrastrukturę pobudzają gospodarkę, ale czy robią to lepiej niż alternatywne formy bodźców fiskalnych.

Ogólnie rzecz biorąc, dowody empiryczne wskazują, że wydatki na infrastrukturę mają stymulujący wpływ na produkt krajowy brutto (PKB), który jest większy niż niektóre inne rodzaje wydatków. Jednak jego skuteczność jako bodźca nie jest pozbawiona zastrzeżeń. W praktyce może osiągnąć ten poziom skuteczności tylko w bardzo szczególnych okolicznościach, ograniczając jego użycie do określonych przypadków.

Teoria bodźca infrastrukturalnego

Idea wydatków na infrastrukturę jako bodźca gospodarczego jest zakorzeniona w ekonomii keynesowskiej. W teorii keynesowskiej, gdy dochodzi do recesji, gospodarka może utknąć z utrzymującym się wysokim bezrobociem i stagnacją PKB na dłuższy okres z powodu niedoboru zagregowanego popytu. Kiedy konsumenci i firmy kupują mniej rzeczy, firmy tracą pracowników-pracowników, którzy kupują mniej, a cykl trwa w sposób samowystarczalny.

Zdaniem keynesistów jedną z opcji zaradzenia tej sytuacji jest bezpośrednie nadrobienie przez rząd brakupopytu sektora prywatnego poprzez zastąpienie go popytem z sektora publicznego finansowanego wydatkami deficytowymi. W najszerszym sensie te wydatki mogą być naprawdę na wszystko. Keynes stworzył eksperyment myślowy, aby udowodnić swoją tezę, że gdyby bezrobocie było wystarczająco ekstremalne, pożytecznym bodźcem dla gospodarki byłoby po prostu zakopanie butelek pieniędzy w kopalni węgla i pozwolenie ludziom na ich wykopywanie. Chociaż jest to często błędnie interpretowane jako dosłowna sugestia, miało to pokazać, że każda forma bodźca fiskalnego może mieć pozytywny wpływ na zamknięcie luki popytowej w gospodarce. Jak powiedział sam Keynes: „Rzeczywiście, rozsądniej byłoby budować domy i tym podobne”.

Skuteczność bodźca w zamykaniu luki popytowej zależy od efektu mnożnikowego. Efekt mnożnikowy to nazwa tego, że każdy dolar wydatków rządowych tworzy dodatkową kwotę wydatków sektora prywatnego. Na przykład rząd zatrudnia osobę do budowy drogi, osoba ta wychodzi i wydaje pieniądze w sklepie, którego właściciel za te pieniądze zatrudnia więcej pracowników i tak dalej. Wielkość tego efektu zależy od tego, gdzie te dolary są wydawane, jeśli dolary zostaną przekazane ludziom, którzy mają zamiar je uratować, to efekt mnożnikowy będzie niewielki, ale jeśli rząd przekaże te dolary ludziom, którzy je wydadzą, wpłynąć do gospodarki, wówczas mnożnik będzie większy. Może to pozwolić, aby bodziec fiskalny miał znacznie większy wpływ na gospodarkę niż tylko liczba dolarów wydanych przez rząd, pozwalając na wyjście gospodarki z recesji przy jednoczesnym zminimalizowaniu wydatków deficytowych.

Ekonomiczny wpływ bodźca infrastrukturalnego

Ostatnie szacunki Biura Budżetowego Kongresu i metaanaliza empirycznych wyników badań ekonomicznych sugerują, że wydatki na inwestycje publiczne prowadzą do stymulującego wpływu na składniki PKB wydatków prywatnych i mają większy wpływ na PKB poprzez efekt mnożnikowy niż inne rodzaje wydatki.2 Zatem na papierze łączny efekt wydatków na infrastrukturę wydawałby się atrakcyjną opcją dla bodźców fiskalnych.

Jeśli jednak celem jest odwrócenie skutków negatywnego szoku gospodarczego poprzez pobudzenie gospodarki, to zwolennicy bodźców ekonomicznych generalnie zgadzają się co do trzech zasad tego, jak powinny wyglądać wydatki stymulacyjne poza samą wielkością mnożnika w najlepszych warunkach. Aby bodziec był najbardziej skuteczny, powinien być:

• Terminowe – aby zatrzymać gospodarkę, która znajduje się w gwałtownej spirali spadkowej, wydatki stymulacyjne muszą szybko dostać się do gospodarki. Programy wydatkowania, których ukończenie zajmuje miesiące lub lata, może zająć zbyt dużo czasu, aby przyniosły efekty w odpowiednim czasie. Opóźnienia w wydatkach mogą nie tylko zmniejszyć wpływ na obecny kryzys gospodarczy, ale mogą nawet przynieść skutki odwrotne do zamierzonych, jeśli pojawią się za późno i przyczynią się do przegrzania gospodarki.
• Ukierunkowane – aby pobudzić gospodarkę, wydatki muszą trafić w ręce ludzi, którzy wydadzą je szybko, aby zwielokrotnić ich wpływ. Zwykle oznacza to gospodarstwa domowe o niższych dochodach i osoby najbardziej dotknięte kryzysem ekonomicznym. Odbiorcy, którzy oszczędzają pieniądze lub wykorzystują je do spłaty istniejącego zadłużenia, mogą zniweczyć cel stymulowania nowych wydatków, a efekt mnożnikowy bodźca spada.
• Tymczasowe – wydatki na bodźce muszą być ograniczone do okresu, w którym są potrzebne, aby poradzić sobie z recesją. W przeciwnym razie trwały wzrost wydatków deficytowych może doprowadzić do niezrównoważonego długu publicznego, wyprzeć prywatne wydatki inwestycyjne lub spowodować niepożądane mikroekonomiczne zakłócenia w gospodarce.

Jak kształtują się tutaj bodźce infrastrukturalne? Chociaż badania empiryczne sugerują, że wydatki na infrastrukturę mogą ogólnie mieć silny efekt mnożnikowy w najlepszych warunkach, spełnienie tych kryteriów może być wyzwaniem.

Projekty budowy infrastruktury mogą zająć nawet kilka kwartałów lub kilka lat, aby ruszyć z miejsca ze względu na opóźnienia we wdrażaniu. Oznacza to, że bodziec może nie nadejść w odpowiednim czasie, niezależnie od jego całkowitego wpływu. Wydatki na budowę zwykle osiągają najwyższy poziom w latach po rozpoczęciu projektu, w którym to czasie gospodarka często już się ożywia. Może to stworzyć wzorzec procyliczny, w którym wydatki są wstrzymywane w czasie, gdy gospodarka cierpi, a następnie nadmiernie stymuluje gospodarkę w okresach, gdy nie jest to potrzebne. W takim przypadku duży efekt mnożnikowy związany z tego rodzaju wydatkami może przynieść efekt przeciwny do zamierzonego, wyolbrzymiając, a nie wygładzając cykle gospodarcze. Chociaż w czasie kryzysu mogą istnieć projekty infrastrukturalne, które można w pełni sfinansować, jest ich tylko ograniczona liczba. Oznacza to, że istnieje tylko tyle projektów infrastrukturalnych, które byłyby użyteczne jako bodziec.

Ponieważ wydatki na infrastrukturę zwykle dotyczą określonej kwoty przewidzianej w budżecie, aby sfinansować określone projekty, z pozoru zwykle spełniają kryterium tymczasowego charakteru, chociaż nadmierne koszty i inne problemy mogą to przeciągać. Jedynym zastrzeżeniem jest fakt, że infrastruktura silnie wpływa na regionalne wzorce rozwoju gospodarczego. Jeśli infrastruktura jest budowana wyłącznie w celu zapewnienia bodźca gospodarczego, a nie w celu wprowadzenia zmian w regionalnym rozwoju gospodarczym, jakich oczekujemy, może to spowodować znaczące negatywne skutki długoterminowe. Należy o tym pamiętać podwójnie, ponieważ infrastruktura może zostać pośpiesznie dostarczona w odpowiednim czasie w sposób, który nie uwzględnia implikacji długoterminowych. To dodatkowo ogranicza bodziec dla infrastruktury do projektów, które są już znacznie rozwinięte.

Wreszcie problematyczne może być skuteczne ukierunkowanie wydatków na infrastrukturę w celu osiągnięcia celów makroekonomicznych. Takie wydatki nieuchronnie są skierowane na przemysł budowlany ciężki, który może, ale nie musi, zostać szczególnie mocno dotknięty w czasie recesji. Ponadto inwestycje w środki trwałe, takie jak infrastruktura, są siłą rzeczy silnie zlokalizowane; nie ma powodu, aby oczekiwać, że regionalny rozkład potrzeb infrastrukturalnych będzie zbieżny z geograficznym rozkładem wpływu recesji.

Może to powodować napięcie między celem bodźca gospodarczego a rzeczywistym zapotrzebowaniem społeczeństwa na infrastrukturę. Ponadto kilka badań wykazało, że w praktyce na dystrybucję wydatków na infrastrukturę związanych z bodźcami często silnie wpływają względy polityczne i wyborcze, a nie którykolwiek z tych dwóch celów.67 Chociaż może to sprawić, że wydatki na infrastrukturę będą bardzo atrakcyjne dla decydentów i polityków, może to być sprzeczne z ekonomicznymi celami polityki.

Infrastruktura: potężny bodziec, ale tylko w niektórych przypadkach

Najważniejsze jest to, że w pewnych okolicznościach wydatki na infrastrukturę mogą rzeczywiście stymulować szerokie, makroekonomiczne agregaty, takie jak PKB lub całkowite zatrudnienie. Jednak z uwagi na to, że rozpoczęcie projektów infrastrukturalnych zajmuje dużo czasu, nie zawsze mogą one dostarczyć bodźców na czas, aby pomóc w czasie recesji. Po drugie, jeśli infrastruktura jest pośpieszna, a etapy planowania są pomijane, aby spróbować zapewnić bodźce w bardziej odpowiednim czasie, może to mieć długotrwałe negatywne konsekwencje dla gospodarek regionalnych, które wyrządzają trwałe szkody na długo po zakończeniu recesji. rząd musiałby zapewnić finansowanie projektów, które są już zaplanowane i rozpoczęte, a jest ich tylko tak wiele. Z tego powodu infrastruktura jako narzędzie bodźca jest jeszcze bardziej ograniczona, ponieważ te istniejące projekty muszą być zlokalizowane w regionach najbardziej dotkniętych recesją, co dodatkowo ogranicza możliwości. Wreszcie recesja musi uderzyć w branże, takie jak budownictwo i przemysł ciężki, które są zaangażowane w tworzenie infrastruktury, w przeciwnym razie bodziec nie będzie skierowany do osób, które go najbardziej potrzebują. Jego silny efekt mnożnikowy oznacza, że ​​bodziec może być potężnym narzędziem bodźca, ale te rozważania oznaczają, że można go skutecznie wdrożyć tylko w bardzo ograniczony sposób. Jeśli te względy zostaną zignorowane, infrastruktura stanie się mniej niż idealnym narzędziem polityki fiskalnej, a może nawet przyniesie skutki odwrotne do zamierzonych.